荆州市工伤保险实施细则
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荆州市工伤保险实施细则
湖北省荆州市人民政府
《荆州市工伤保险实施细则》（第38号）
《荆州市工伤保险实施细则》已经2004年4月29日市人民政府常务会议审议通过，现予发布，自2004年6月1日起施行。
市 长应代明
二○○四年五月八日
荆州市工伤保险实施细则
第一章 总 则
第一条 为了完善工伤保险制度，根据国务院《工伤保险条例》（以下简称《条例》）和《湖北省工伤保险实施办法》（以下简称《办法》）及国家有关规定，结合我市实际，制定本细则。
第二条 本市工伤保险参保范围按《办法》第二条规定执行。中央、省属驻荆企业应按属地管理原则参加工伤保险。国家有新的规定的，按国家规定执行。所有职工都有依照《条例》、《办法》和本细则的规定享受工伤保险待遇的权利。
第三条 劳动保障行政部门负责全市工伤保险工作，县、市、区人民政府的劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。工伤保险事务由各级劳动保障行政部门设立的医疗保险经办机构（以下简称经办机构）具体承办。同级财政、卫生、人事、安全生产监管、工会等部门和组织按照各自职责，协助做好工伤保险有关工作。
第四条 用人单位应当将参加工伤保险和缴纳工伤保险费的情况，每半年在本单位公示一次，接受监督。用人单位职工、工会、职代会等个人和组织均有权依照《条例》和《办法》的规定对本单位参加工伤保险情况进行监督。劳动保障行政部门对用人单位参保情况实施劳动监察。
第五条 用人单位应当建立健全安全生产责任制，采取得力措施预防工伤事故发生，避免和减少职业病危害。安全生产监管部门要认真履行职责，加强监管，预防或减少伤亡事故和职业病发生。依法及时对各类伤亡事故进行调查处理，为伤亡职工依法享受工伤待遇提供有效证据。各级劳动保障行政部门对安全生产成效显著、当年未发生工伤事故或者工伤事故、职业病发生率在统筹地区行业中属于最低的用人单位，报经当地人民政府批准后予以奖励。具体奖励办法由各统筹地区劳动保障部门报政府审批后执行。
第二章 工伤保险基金
第六条 本市工伤保险基金实行县、市、区统筹。工伤保险基金包括：用人单位缴纳的工伤保险费、工伤保险费滞纳金、工伤保险基金的利息及相关收入、社会对工伤保险的捐赠以及依法纳入工伤保险基金的其他资金。工伤保险费的征缴、监督管理按《社会保险费征缴暂行条例》的规定执行。
第七条 工伤保险费率的确定及浮动档次，按照国家规定，依据以支定收、收支平衡的原则执行。分类行业基准费率的具体标准由各统筹地区劳动保障行政部门会同财政、卫生和安全生产监督管理部门提出意见，报统筹地区人民政府批准，向社会公布后施行。基准费率和浮动档次需要调整时，由劳动保障行政部门按照前款规定的程序办理。有雇工的个体工商户参加工伤保险适用相应的行业差别费率，其缴费工资基数按当地上一年度职工社会平均工资核定。
第八条 用人单位的工伤保险登记事项发生变更或依法终止的，应当自变更或者终止之日起30日内，到经办机构办理工伤保险变更或注销手续。
第九条 工伤保险基金支出的项目按《办法》第十条规定执行，具体标准为：
(一)工伤保险待遇，标准为80%；
(二)工伤认定调查费，标准为6%；
(三)工伤预防费（主要用于对预防工伤事故、职业病成效显著的用人单位进行奖励），标准为8%；
(四)工伤劳动能力鉴定费，标准为6%。
第十条 由用人单位支付的工伤保险待遇项目按《办法》第十一条的规定执行。
第十一条 设立市级工伤保险储备金（以下简称储备金），用于重大事故的工伤保险待遇支付。储备金由各统筹地区经办机构按上年度工伤保险基金结余的30%左右上解市经办机构，储备金总额达到全市上年度年应征工伤保险费的50%后不再上解。储备金支付工伤待遇需同时具备以下三个方面的条件，并报市政府批准：
（一）市安全生产监督管理行政部门确认的重大伤亡事故证明材料；
（二）统筹地区人民政府出具的工伤保险基金结余额不足支付的证明材料；
（三）市劳动保障行政部门审核的证明材料；储备金的具体管理办法由市劳动保障行政部门另行制定。
第三章 工伤认定
第十二条 本市及县、市、区劳动保障行政部门负责本行政区域内的职工工伤认定工作。
第十三条 工伤认定的范围、时效、程序按《条例》、《工伤认定办法》(劳动和社会保障部2003年第17号令）的规定执行。申请工伤认定除提交《工伤认定申请表》外，若属以下情形的必须同时出具有关证据：
（一）因履行工作职责受到暴力等意外伤害的，提交公安机关或人民法院的证明或判决书；
（二）因工外出期间发生的伤亡事故或者在抢险救灾中失踪的，下落不明认定因工死亡的，应提交人民法院宣告死亡的结论；
（三）因工外出或在上下班途中，受到机动车事故伤害的，提交公安交通管理部门的责任认定书或相关处理证明；
（四）在维护国家利益、公众利益活动中受到伤害的，提交相关职能部门出具的证明；
（五）复退、转业军人旧伤复发的，提交《革命伤残军人证》及劳动能力鉴定委员会旧伤复发的鉴定证明；
（六）其他特殊情形，依据有关法律、法规规定应当提供的相关证明材料。
第四章 劳动能力鉴定
第十四条 设立荆州市劳动能力鉴定委员会（以下简称劳鉴委）劳鉴委由劳动、人事、卫生、工会、经办机构以及用人单位代表组成，劳动能力鉴定委员会主任由市劳动保障行政部门主要负责人担任。劳鉴委下设办公室和县、市、区派出机构。劳鉴委办公室设在市劳动保障行政部门，承担以下职责：
（一）履行《条例》和《办法》的规定职责；
（二）负责劳动能力鉴定专家的聘任和管理工作；
（三）其它受委托的劳动能力鉴定。市劳鉴委各派出机构设在各县、市、区劳动保障行政部门，具体负责受理当地工伤职工和职
业病患者劳动能力的申请鉴定的组织工作。承办市劳鉴委安排的其它工作。
第十五条 市劳鉴委的职责和办事规则按《办法》的规定执行。
第五章 工伤保险待遇
第十六条 参加工伤保险的职工治疗工伤应当到协议医疗机构就医，情况紧急时可以先到就近的医疗机构急救，受伤职工所在的用人单位应在24小时内报告经办机构。在非协议医疗机构急救的，脱离危险后应及时转到协议医疗机构治疗。异地发生事故伤害在外地医疗机构救治的，用人单位应在救治之日起3日内向经办机构报告，经急救脱离危险后应转入工伤发生地或统筹地区的协议医疗机构治疗。工伤职工脱离危险后未及时转到协议医疗机构治疗，或者未在规定时间内向经办机构报告的，其工伤医疗费用由用人单位支付。
第十七条 工伤职工需要进行康复性治疗的，须由协议医疗机构提出意见，经劳鉴委确认。工伤职工因工伤正常就医或回原藉居住就医的，应在本人长期居住地选择一至两个医疗机构作为协议医院，由用人单位到经办机构办理审批手续。未经审批同意发生的工伤医疗费用，工伤保险基金不予支付。工伤职工治疗非工伤引发的疾病所产生的费用，工伤保险基金不予支付。
第十八条 职工住院治疗工伤的，由所在单位按照统筹地区因公出差标准的70%发给住院伙食补助费。到统筹地区以外就医的，需经协议医疗机构出具证明，报经办机构同意，所需交通、食宿费用由所在单位按当地因公出差标准报销。
第十九条 职工因工受伤或患职业病需要暂停工作接受工伤医疗的，按照《条例》和《办法》的规定享受停工留薪期待遇，工伤职工在停工留薪期间，用人单位不得与其解除或者终止劳动关系。
第二十条 职工因工死亡，其直系亲属按规定从工伤保险基金中领取丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金。其中丧葬补助金、供养亲属抚恤金标准按照《条例》第三十七条第一款、第二款规定执行。一次性工亡补助金标准为48个月统筹地区上年度职工月平均工资。
第二十一条 用人单位破产，在破产清算时，应优先安排解决包括工伤保险所需费用在内的社会保险费。有关工伤保险费及工伤保险待遇支付按《条例》第三十八条规定执行。
第二十二条 用人单位分立、合并、转让的，承继单位应当承担原用人单位的工伤保险责任；原用人单位已经参加工伤保险的，承继单位应当到当地经办机构办理工伤保险变更登记。用人单位实行承包经营的，工伤保险责任由职工劳动关系所在单位承担。职工被借调期间受到工伤事故伤害的，由原用人单位承担工伤保险责任，但原用人单位与借调单位可以约定补偿办法。企业破产的，在破产清算时优先拨付依法应由单位支付的工伤保险待遇费用。
第二十三条 职工被派遣出境工作，依据前往国家或者地区的法律应当参加当地工伤保险的，参加当地工伤保险，其国内工伤保险关系中止；不能参加当地工伤保险的，其国内工伤保险关系不中止。
第二十四条 由于道路、航运、航空、铁路等交通事故引起的工伤，或者职工被派遣出境工作时所发生的工伤，或者职工工伤涉及其他民事伤害赔偿的，应按照有关规定索取伤害赔偿。获得的伤害赔偿低于工伤保险待遇的，根据用人单位是否参加工伤保险，由经办机构或所在单位补足差额部分。第二十五条 用人单位对接触粉尘、放射性、有毒有害物质的职工，在终止、解除劳动关系或者办理退休手续前，应进行职业健康检查，并将检查结果告知职工。被确诊有职业病的应办理工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险待遇核定手续，按照《条例》和《办法》的规定享受工伤保险待遇。诊断为疑似职业病的职工退休后确诊为职业病的，可以办理工伤认定，享受工伤保险待遇。用人单位未对职工进行离岗或退休前职业健康检查的，不得终止、解除劳动关系，职工退休后被确诊患有职业病的，由用人单位承担责任。
第二十六条 职工再次发生工伤，根据规定应当享受伤残津贴的，按照新认定的伤残等级享受伤残津贴待遇。
第二十七条 伤残津贴、供养亲属抚恤金由统筹地区劳动保障行政部门按照当地参加基本养老保险的退休人员待遇期限同步调整。生活护理费按统筹地区上年度职工月平均工资水平每年随之调整。
第二十八条 用人单位、工伤职工或者其直系亲属申请工伤保险待遇，应向经办机构提交《工伤保险待遇申请表》。申请享受供养亲属抚恤待遇的，根据所申请的待遇项目提交《办法》第四十二条规定的相关补充材料。
第六章 附 则
第二十九条 2003年1月1日以前发生的工伤，劳动保障行政部门已作出工伤认定和劳动能力鉴定的，工伤待遇和支付渠道按原有规定执行；未作出工伤认定和劳动能力鉴定的，受伤职工可以申请劳动仲裁或依法向人民法院提起诉讼，其待遇参照国家有关规定进行一次性赔偿。2003年1月1日至12月31日发生的工伤，2004年1月1日以前已作出工伤认定的，工伤待遇按原支付标准、支付渠道继续支付；2004年1月1日以前未作出工伤认定的，按《条例》、《办法》和本细则的时限申请和完成工伤认定的，工伤待遇按照《条例》、《办法》和本细则执行。
第三十条 非法用人单位和使用童工造成伤残、死亡的，由用人单位按《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》（劳动和社会保障部2003年第19号令）的规定，给予伤亡者及直系亲属一次性赔偿。
第三十一条 企业化管理的事业单位应依照《办法》的规定参加工伤保险。其他国家机关、事业单位、社会团体在《条例》、《办法》和《细则》实施以前已经参加工伤保险的，可以继续参加。国家有新的规定的，按新规定执行。
第三十二条 本细则由市劳动和社会保障局负责解释。
第三十三条 本细则自2004年6月1日起施行。
中国社会福利有奖募捐委员会关于印发《发行销售社会福利奖券奖励办法(试行)》及实施细则的通知
中国社会福利有奖募捐委员会
中国社会福利有奖募捐委员会关于印发《发行销售社会福利奖券奖励办法(试行)》及实施细则的通知
1990年12月21日，中国社会福利有奖募捐委员会
各省、自治区、直辖市和计划单列市社会福利有奖募捐委员会：
现将《发行销售社会福利奖券奖励办法(试行)》和《发行销售社会福利奖券奖励办法(试行)实施细则》印发给你们，自1991年1月1日起施行。
1990年度的奖励依照上述办法进行。凡于1991年3月15日前全部结清1990 年度及其以前应上交中募委各项资金的省、自治区直辖市和计划单列市奖券发行机构，均可按1990年度奖券销售额的万分之一点五得到奖励。
附一：发行销售社会福利奖券奖励办法(试行)
第一条 为了进一步调动各地发行销售社会福利奖券的积极性，更多地筹集社会福利资金，兴办社会福利事业，制定本办法。
第二条 本办法适用于省、自治区、直辖市和计划单列市的奖券发行机构。省、自治区、直辖市和计划单列市社会福利有奖募捐委员会奖励所属地、市、州、县、区奖券发行机构的办法，由各省、自治区、直辖市和计划单列市社会福利有奖募捐委员会根据当地情况制定。
第三条 中国社会福利有奖募捐券发行中心按发行批次对各省、自治区、直辖市和计划单列市奖券发行机构的奖券销售额、销售率、上交资金情况进行考核和奖励。
第四条 本办法所称销售额，指已售出的奖券金额，以地方发行机构与中国社会福利有奖募捐券发行中心财务部结算数为准统计；所称销售率，指一定时期内销售额与领券额之比；所称上交资金，指按有关规定上交中国社会福利有奖募捐委员会的奖券印制费、发行费、风险金和社会福利金。
第五条 地方发行机构在领券时结清本批奖券全部上交资金的，按领券金额的万分之三给予奖励；在规定的期限内，按领券批次结清全部上交资金的，按领券金额的万分之一点五给予奖励；在规定的期限内，按领券批次结清上交资金不低于百分之五十的，按已结算奖券金额的万分之零点五给予奖励。
第六条 结清全年帐目后，方可兑付奖金。获奖单位所获奖金，用于本级发行机构的集体福利或对主管领导及工作人员进行奖励。
第七条 奖励给各省、自治区、直辖市和计划单列市奖券发行机构的奖金，从中国社会福利有奖募捐券发行中心的“专用基金”中的“职工奖励基金”科目中列支。
第八条 本办法的实施细则由中国社会福利有奖募捐发行中心负责制定。
第九条 本办法由中国社会福利有奖募捐委员会负责解释。
第十条 本办法自1990年1月1日起施行。
附二：发行销售社会福利奖券奖励办法(试行)实施细则
第一条 根据《发行销售社会福利奖券奖励办法(试行)》第八条的规定，制定本细则。
第二条 地方发行机构向中国社会福利有奖募捐委员会上交资金的时间，以地方发行机构通过银行汇出资金的时间为准统计。
第三条 地方发行机构领券时须预交奖券印制费、发行费、风险金。
第四条 社会福利金按领券批次结算，结算期限在奖券调拨单上注明，直辖市和计划单列市为二个月，省、自治区为四个月。
第五条 违约拖欠应上交的社会福利金，数额较大的，在领券时要加以控制。
第六条 地方发行机构领走的奖券，一般不得退换。当年未销售完转下年销售出的奖券，不列入下年销售数计算奖金。
第七条 中国社会福利有奖募捐券发行中心从收入的年度风险金中冲销当年的风险支出，余额全部返还地方发行机构。
第八条 中国社会福利有奖募捐券发行中心返还给地方发行机构的风险金，首先用于冲销地方发行机构的风险支出，余额转入地方发行机构“自有流动资金”即“周转金”，或者转入“事业发展基金”。
第九条 本细则由中国社会福利有奖募捐券发行中心负责解释。
第十条 本细则自1990年1月1日起施行。
行政补偿制度研究
——史上最牛钉子户的启示
南昌大学法学院 姚俊
摘要 随着我国社会对人权保护的日益重视，行政补偿制度也愈加受到学界的关注。在我国，行政补偿虽已有多年的法律实践。然而，令人遗憾的是，它的实践并没有相应成熟的法律理论支撑，更没有构成一个较为完善的行政补偿法律制度，使之难以适应现代法治建设的发展需要。这种情况下，对行政补偿制度进行研究，促进行政补偿制度的改革和完善，己成为我国行政法制建设的一项重要课题，具有着深刻的理论意义和现实意义。本文从“史上最牛钉子户”事件入手，阐述了行政补偿制度的基本问题。针对我国行政补偿方式不够灵活多样，具体补偿程序和救济程序不健全，统一的行政补偿法典的缺失等问题，提出从制定统一的行政补偿法典；提高行政补偿执法能力；加强对行政权力的监督和制约三方面来完善我国行政补偿制度。
关键词 行政补偿 基本问题 缺陷 完善
引 言
2006年3月初，网上开始流传一个帖子，题目是《史上最牛的钉子户》，内容是一张图片：一个被挖成10米深大坑的楼盘地基正中央，孤零零地立着一栋二层小楼，犹如大海中的一叶孤舟。据调查，事件起源于1993年。那一年，杨家木质结构的老房子年久失修，吴苹获准在原址重建起现在这栋小楼。然而，杨家的房子还未干透，鹤兴路就张贴出拆迁公告，宣布重庆南隆房地产开发有限公司(以下简称重庆南隆)为拆迁开发商。从当时的照片看，杨家新翻修的房子在众多棚户房中格外醒目。但对于鹤兴路上那些长久住在困危房中的居民们来说，拆迁无疑是有吸引力的。然而，由于资金原因，拆迁却一直没有动静，且一停就是11年。直到2004年，重庆南隆与重庆智润置业有限公司(下称重庆智润)签署联建协议，后来，重庆正升加入，成为该项目法人。动迁从此重新启动。该项目的拆迁补偿方案有现房安置和货币安置两种。吴苹选择了房子。由于开发商一直不同意吴苹原地安置的条件，双方没有正式协商。之后，通过一户户谈判做工作，其他拆迁户都接受了安置方案。到2006年9月份，整个鹤兴路上只剩下吴苹一家。从2006年9月14日到2007年2月9日，吴苹和开发商进行了三次协商，都没有达成协议。在持续近一个月的对峙之后，被媒体称为“史上最牛钉子户”的重庆市杨家坪旧城改造项目拆迁对象杨氏夫妇，在当地法院的主持下与拆迁方最终达成协议,建筑物顺利拆迁。这就是最牛钉子户事件的始末。
此事双方已僵持了32个月，一经媒体争相报道，在社会上立马引起广泛关注和强烈反响。有骂开发商的，有骂“钉子户”的，有声援“钉子户”的，有骂政府无能的，有骂法院判决不公的。莫衷一是，不一而足。笔者以为，先不论事件各方主体本身的对错，从法律的角度而言，此事件至少存在一下几方面的问题值得我们思考：
（1）、城市房屋拆迁是基于公共利益还是商业利益
（2）、拆迁补偿程序的公平性
（3）、政府的角色定位
（4）、法院司法救济的适时性、适当性
（5）、补偿标准、范围和方式的合理性
（6）、城市土地所有权、使用权和房屋的所有权在拆迁中的不同定位
（7）、《城市房屋拆迁管理条例》和《中华人民共和国土地管理法》的正确适用
此事件讲的是城市房屋拆迁。目前，随着经济社会的快速发展，拆迁是全国许多城市的普遍现象。行政补偿和城市拆迁补偿是一脉相通的。本文试从此着手对我国行政补偿制度进行一番考量。
第一章 行政补偿制度概述
1.1行政补偿制度的概念与特征
1.1.1行政补偿的概念
要研究行政补偿制度，必须从其基本范畴概念和特征入手。行政补偿作为一行政法上的特有概念在行政法理论界有着较为成熟的表述，各国学者的具体表达虽然稍有差异，但并无大的分歧，现主要有以下几种：“行政补偿为行政法上之损害补偿，是指行政机关给予公益目的，合法实施公权力，致人民之生命、身体或财产遭受损失，而由国家予以适当补偿的制度，又可称之为行政法上之损失补偿”[1]；“行政补偿是行政机关及其工作人员在合法地行使行政权力，执行国家行政职能过程中造成相对人合法权益的损害时，行政机关依法弥补相对人损失的一种补偿性具体行政行为”[2]；“行政补偿是有别于国家赔偿的一个概念，它是专指对合法、正当行为所造成的损失予以救济的行为或制度”[3]；日本学者认为“：基于行政上的合法行为的损失补偿,是指对因合法的公权力的行使而蒙受的财产上的特别牺牲,从全体公平负担的角度予以调节的财产性补偿。”[4]；“行政补偿，是指行政主体（主要是国家机关）管理国家和公共事务过程中的合法行为，使本不应该承担法律责任的公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损失，国家基于当事人事前的协商一致以公平合理的原则，根据法律、法规的规定，从经济上、生活上、工作上或安置上等方面对其所受损失予以适当补偿的过程或制度”[5]我国台湾地区学者认为“：国家在行使公权力的过程中,对人民造成非法定的损害结果 ,而应由代表国家的行政机关负起填补损害结果的制度,称之为‘行政损失补偿制度’”[6]在我国大陆,有的学者给行政补偿作了如下定义“：行政损失补偿又称行政损失补偿,是国家对行政主体的合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损害所进行的给付救济。[7]
通过对以上概念的分析比较，笔者认为,作为我国行政补偿制度核心范畴的行政补偿可以定义为:行政补偿是指国家行政主体及其工作人员基于社会公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中合法行使公权力的行为致使特定的公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损害，或者特定的公民、法人和其他组织为社会公益协助公务而使自身权益受到特别损失的，依公平和保护人权原则，对遭此损害的相对人给予合理补偿的一种行政救济行为。本文主要阐述合法的行政行为致特定人特定损害这一情形。
1.1.2行政补偿制度的特征
基于对行政补偿基本概念分析，我们可以把握行政补偿制度的要点，明晰行政补偿制度的内容。
从概念的分析中,我们归纳出行政补偿的法律特征：
第一、行政补偿必须以合法的行政行为或者特定的公民、组织为社会公益协助公务而使自己的合法权益受到特别损失为前提。国家行政主体及其工作人员的民事行为个人行为不导致行政补偿。同时，违法行政行为也不产生损失补偿问题,只产生行政赔偿责任的后果。行政主体为实现公共利益合法行使职权的行为给特定的公民、组织的合法权益造成特别损失，或者特定的公民、组织为维护公共利益而使自己的合法权益受到特别损失才导致行政补偿。
第二、补偿的情形有合法行使公权力的行为致使公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损害和公民、法人和其他组织为社会公益协助公务而使自身权益受到损失的。
第三、行政补偿以无义务的特定人为对象和以特定人为公共利益所受的特别损失为内容。根据公平负担原理，每个公民都必须公平的向国家履行一定的义务。如服兵役、依法纳税等 ,是所有的公民应尽的义务 ,这是一种公平的负担,无需给予补偿。行政主体的行为必须基于社会公共利益的需要才能作出。只有在合法行政行为使无义务的特定人因公共利益蒙受特别损害时,为了平衡和协调私益和公益，国家才对特定人的特别损害进行补偿。
第四、行政补偿的主体是国家，而补偿义务机关是国家行政机关或其他行政主体。任何个人均不负有以自己的名义和财产给付行政补偿的义务，且不发生行政追偿问题。[8]因为应补偿的行政行为是因国家公共利益需要而做出的，所以补偿的主体应为国家。但直接向国家要求补偿不免太抽象，只能由具体的行政主体作为补偿义务机关。
第五、行政补偿以损害事实为基础 ,并且损害事实与合法的行政行为之间存在因果关系。行政补偿的目的在于对特定人的特别损失予以补偿。没有实际损失的存在,行政补偿无以发生。此外,要将损害和补偿嫁接起来离不开因果关系的存在。可以说，没有某一行为与某特别损失间的因果关系，则决不能发生行政补偿。
1.2行政补偿制度的理论基础
行政补偿的理论基础是行政补偿制度赖以存在和发展的理论支撑。行政补偿的理论基础，或称行政补偿的理论依据，即国家为什么要对合法的职权行为给特定人造成的特别损失给予公平的补偿，其理论上的依据何在。对此，法学家们从理论上进行了广泛而深刻的探索, 现在理论界主要有以下几种观点：
1、特别牺牲说
这一理论源于德国并成为德国的主流学说，由德国学者奥托•梅耶(OttoMayer)提出。他认为,任何财产的行使都要受到一定内在的、社会的限制，当财产的征用或限制超出这些内在限制时，即产生补偿问题。也就是说，对行使所有权的内在社会限制是所有公民都平等承受的一定负担，不需要赔偿。然而，当这种负担落到某个个别公民头上，它就变成了一种特殊的牺牲，就必须进行补偿。[9]即国家对于为了社会公共利益而使特定公民作出了特别的牺牲，为了使得这种牺牲公正平等，由公众平等负担，国家应从对作出特别牺牲的公民予以某种形式的补偿，以使国家之行为符合自然法的公平正义之精神。
2、公共负担平等说
该说源于法国，并成为法国的主流学说并在以法国为代表的大陆法系国家具有广泛的影响。该学说认为，国家在任何情况下都应以平等为基础为公民设定义务。当个别人因公共利益而受到损失，如果完全由其个人承担由此带来的损失，就会使个别人因公共利益而承担的义务重于相同情况下的其他人。由于行政机关的行为是为公共利益而实施，受益者是社会全体成员，因此其成本或费用亦应该由社会主体成员平均分担，而不能由受害人个人承担。分担方式是通过税收形式由国家对遭受损失的人给予补偿。[10]该说的中心是平等原则，认为公民在负担因公共利益所受到的损失时也应该是平等的。这样才能体现法律面前一律平等的原则。
3、既得权说此说
该说认为,国家之所以对合法行政行为造成的损害进行补偿，是因为宪法和法律保护人民既得之权利。人民既得权既系合法取得,自然应予以保障。保障一般公民的生存权、财产权,是现代宪法确立的根本原则和民主国家的首要任务。纵然因为公益或公务之必须,使其蒙受损害,亦应予以补偿，以保障宪法规定的人民的基本权利。否则,难以体现公正和维护保障人民的既得权利[11]“有权利必有救济”。如果国家基于公共利益的需要给公民的权益造成损害，必须给予公平补偿，以维护人民之既得权利。
4、结果责任说
该说产生于日本。该学说认为,“不论行政行为合法、违法，以及行为人有无故意、过失,只要行政活动导致的损害为一般社会观念所不允许,国家或公共团体就必须承担补偿责任。”[12]可见，该说是站在受害人的角度来谈的。行政行为不论是合法的还是违法的，只要对相对人造成了实质的损害，就应该予以救济。因为于受害人来说，此时受到的损害与其因违法行政行为所受到的损害是一样的。
5、人权保障论
该理论认为保障人权是民主国家的基本目标和重要任务之一，当公民受到其他公民和组织的侵害时，国家有责任使其得到赔偿并依法对侵权人予以惩处；而当公民受到国家的侵害时，国家当然更有责任对公民受到的损失或损害给予补偿或赔偿。行政补偿观念是在人权观念日渐彰显下的民主立宪国家产生的，最初源于宪法保障财产权的规定。可以这么说，没有人权保障观念，没有私有财产不可侵犯的规定就不可能产生行政补偿制度。[13]
以上几种理论都从一定的角度对国家为什么要进行行政补偿作出了解释，都具有一定的合理性。其中，人权保障说、特别牺牲说和公共负担平等说的影响最大，但其中任何一种学说都难以完全说明行政补偿的理论依据，都具有其片面性。
纵观各种学说，笔者认为，我国应当以人权保障论和公共负担平等说作为行政补偿制度的理论基础更具有说服力。因为，从行政补偿的渊源来看，它是作为财产权的一个保障制度产生和存在的。人权保障原则强调的是对于公民基本权利的尊重和保护，即使是合法的行政行为，如果侵犯了公民的合法权益并造成了损失，就必须予以补偿。但是由于该原则适用范围太广，必须结合公共负担平等原则才能充分完整地阐明行政补偿的法理基础。因为公共负担平等原则除了能有力地说明因国家公共利益需要所为合法行政行为给行政相对人造成的特殊损失不能完全由该相对人个人承受，而应由公众分担（应有国家予以补偿）外，还能说明正是由于受损失者本人作为公众一分子也应分担其中一部分损失，所以行政补偿通常不是全额补偿。[14]
1.3行政补偿制度的性质
