关于做好全国国有文艺院团体制改革相关工作的通知
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关于做好全国国有文艺院团体制改革相关工作的通知
关于做好全国国有文艺院团体制改革相关工作的通知
各省、自治区、直辖市文化厅（局）：
为贯彻党的十七届六中全会精神，落实全国国有文艺院团体制改革培训班的有关要求和部署，及时掌握全国国有文艺院团体制改革进展情况及改革发展信息，有针对性的督促、指导各地院团改革工作，现将有关事项通知如下：
一、请各省（区、市）文化厅（局）认真做好数据统计工作，填报《全国国有文艺院团体制改革进展情况统计表》（截止2011年11月底），并于12月13日前报送至文化部改革办。统计表电子版请登陆文化部门户网站（www.mcprc.gov.cn）“司局频道”政策法规司网页或“国有文艺院团体制改革工作信息管理系统”下载。
二、请各省（区、市）文化厅（局）尽快完善本省（区、市）国有文艺院团体制改革总体方案，已经省级文化体制改革工作领导小组批准的方案，于12月31日前报文化部备案。
三、请各省（区、市）文化厅（局）要加快推进各项院团改革工作，需划转的院团，经同级编制和财政部门同意、省级文化体制改革工作领导小组批准后，尽快报文化部备案。
四、请各省（区、市）文化厅（局）按照要求尽快确定至少2名专职工作人员负责文化体制改革工作，并于12月13日前将名单及联系方式报送至文化部改革办。
五、各省（区、市）文化厅（局）要指导和督促本地区各院团及时登录“国有文艺院团体制改革工作信息管理系统”，每月按时、准确填报改革信息，确保12月底前完成填报工作。
附件： 全国国有文艺院团体制改革进展情况统计表
http://www.mcprc.gov.cn/xxfbnew2011/xwzx/ggtz/201112/W020111206358850396058.xls
联 系 人：肖健 赵金龙
联系电话：010-59881411 59881688
传 真：010-59881688
邮 箱：whbggb@163.com
文化部改革办
（文化部政策法规司代章）
二○一一年十二月五日
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设立案件质量内部监督机构的若干思考
赵良剑
2002年7月，最高人民法院召开了全国法院队伍建设工作会议，明确提出要把法官职业化作为今后法院队伍建设的努力方向和工作重点。推进法官职业化改革，将对法官进行单独序列管理，法官的数量将减少，权力和责任将增大，如何面对新形势、新情况，完善法院内部案件质量监督机制，保障并监督、制约主审法官依法公正地行使审判权，防止并及时纠正错误裁判，对全面实施法官职业化建设具有不可低估的重要意义。最高人民法院发布的《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》明确指出：“要完善法官的职业监督，建立和完善符合法官职业特点的内部监督制约机制。”为此，笔者结合宜宾法院实际，对完善法院内部案件质量监督机制作初步的探讨。
当前，我院内部审判监督有以下七种形式：1、依照审判监督程序对生效判决进行监督，由审判监督庭进行。2、上级法院对下级法院非程序性的监督，即上级法院主动介入下级法院正在审理的具体案件进行个案监督，实行案件请示制度和督办制度。3、庭长、分管院长对具体案件的监督，主要是案件的汇报和审核（批）制度。4、审判委员会的监督，即对重大疑难复杂案件的个案监督。5、实行立、审、执分立后，立案流程管理制度对各部门的制约监督关系。6、裁判文书评查制度，主要是对裁判文书制作质量的监督，由监察室进行。7、错案责任和执法过错责任追究制度，承办部门为纪检监察室（也受理对法官的作风投诉）。
对以上七种监督运行机制进行实践性考察和理性分析后，我们不难得出这样的结论：依照审判监督程序对生效裁判进行监督，具有事后性、被动性、补救性的缺陷；立案流程管理对遏制超审限有一定作用，但对司法不公则制约有限；错案责任和执法过错责任追究制度的实施效果并不理想，因为纪检监察部门人员法律素质普遍不高，由于条件制约认定错案有难度，而且其他事务繁杂；裁判文书评查制度也具有事后性的特点，而且主要监督裁判文书质量，不能及时有效地纠正法官办错案；案件请示制度、庭长分管院长审核（批）制度、审委会制度主要是从法律适用上进行个案监督，监督也有限。
在全面建设小康社会的新时期，社会各界对人民法院和人民法官的期望值更高，对司法公正的要求更为迫切，尽管法院队伍主流是好的，但个别法官或者因为思想品质低劣而违法违纪办案，或者因业务素质不高而办案质量不高，妨碍了司法公正的实现。笔者认为，要堵塞这些漏洞，并克服以上监督机制的不足，形成规范、长效的案件质量监督机制，人民法院应设立专门的案件质量监督部门（如我院可设立案件质量督查处，以下简称“督查处”），专司案件质量监督工作，从检查范围、检查部门、检查标准、检查方式、检查程序、检查申辩、检查处理等方面，建立对案件质量的监督检查制度，并使之规范化、制度化。
一、案件督查应遵循的四大原则。一是监督不办案原则。法官职业化改革的目的是进一步落实审判独立，增强主审法官的权力和职责，因此不应因强调内部监督而走向另一个极端，形成新的“审者不判，判者不审”。监督部门要准确定位，把握好审判监督与法官独立审案的辨证关系。此外监督者办案可操作性也不强。二是不越权原则。即监督部门应遵守现行法律法规的规定，不应受理依照法定程序应由其他职能部门受理和处理的案件。如当事人依法提出的再审申请和申诉，仍应由审判监督庭依照审判监督程序进行审查。三是集体把关原则。案件督查工作应力求准确高效、监督到位，避免流于形式的无谓劳动。由于督查结果与法官切身利益息息相关，故督查工作应以督查组为单位进行，增强抗干扰能力，并避免一人决断带来的副作用。四是全程动态督查的原则。对审判权的监督重点和核心应是权力行使过程中的监督和制约，以防止权力的滥用。一旦形成错误的裁判，即使对责任人进行追究，但错误裁判本身所产生的消极影响往往难以挽回。况且，屡屡对发生法律效力的错误裁判进行纠正，不仅有损于司法裁判的权威性和终局性，也会降低人民法院的公信力。故针对审判监督程序事后性、被动性、弥补性的缺陷，案件督查应变被动为主动，由事后监督变事前、事中、事后的全程动态监督。即对案件进入法院即进行立案监督，对该立不立或不该立错立的情形予以纠正；对各方面反映大的案件进行调查，提出处理意见报审委会研究决定；对上诉、抗诉和再审案件进行复查，发现质量问题及时调查处理；定期对法官承办案件按照一定比例进行抽查，抽查结果与法官的晋级、晋职和目标考核挂钩。
二、督查部门的权利和职责。一是准确界定督查处的职能，使其不与其他监督部门产生职能交叉。督查处对各类案件具有监督权、检查权、调查权以及对案件及法官的处理建议权，即督查处对属于其监督范围的案件，有权提出监督意见。若主审法官或合议庭不接受监督意见，督查处有权报经院长提交审委会按法定程序予以纠正。根据当事人或有关方面的反映，督查人员可以调阅有关案件材料，要求承办法官说明案件情况，询问当事人及有关人员，旁听案件的开庭审理，发现问题及时汇报处理等。这些职能与审判监督庭依照法律对案件进行再审的职能无冲突。裁判文书评查现在由监察室进行，今后可将监察室的此项职能划归督查处，使裁判文书评查、法官承办案件抽查均由督查处办理。追究错案责任和执法过错责任现在由纪检部门办理，但由于纪检部门人员欠缺较高的法律素养和丰富的审判经验，故可考虑由督查处负责认定和追究错案责任和执法过错责任。人大、政协、政法委等的督办案件现在由办公室办理，也可考虑将此项职能并入督查处。《法官法》规定，各级法院要设立法官考评委员会，根据审判工作的规律和法官职业的特点，全面、细致地考评法官的审判工作业绩、审判业务、法学理论水平、政治表现和工作作风等方面的完成情况和表现，其中审判质量是法官考核的核心内容，包括程序公正、实体公正、裁判文书质量等内容。督查处的督查职能不会与法官考评委员会的职能发生矛盾，相反其督查工作有助于为法官考评提供公正客观的量化依据。二是法院监督部门应分工合作，配合协作。法院内部从事监督的机构有审监庭、纪检监察室、立案庭等，督查处在实施案件质量监督工作中，要注意同其他监督部门既按职责分工，各司其职，又互相配合，协调一致。如督查处发现错案线索，要向纪检监察部门、审判监督庭通报情况，提出处理意见报审委会决定。如督查处认定错案与纪检监察部门、审判监督庭发生认识上的分歧，应及时报请审委会作出决定。三是中级法院督查处除了负责本院的案件质量监督外，还承担对辖区基层法院案件质量监督检查工作（基层法院可设立案件质量督查科）进行指导、组织、协调和监督的职责，包括定期召开会议，部署检查工作，适时组织检查等。中级法院督查处对下级法院案件不进行个案监督，这是上下级法院审级监督关系决定的。
三、督查的案件类型和范围。一是督查的案件不仅要涉及刑事、民事、行政的一审、二审和再审案件，执行案件亦应纳入督查范围。笔者之所以强调对执行案件的监督，是因为民事、刑事案件相较而言现在还算有纠正的途径，但对执行权力的监督制约机制则很不完善。调查权与执行权合一，执行权与财产处分权合一，调查权与审查权合一的弊端，容易产生暗箱操作，损害当事人权益，同时也给极少数素质低下的执行法官留下可乘之机。二是督查案件包括已经立案的案件、正在审理的案件和已经审结的案件，时间上大致以当年内审结的案件为限。三是督查文书包括各类生效的法律文书，如判决书、裁定书、调解书以及庭审笔录、合议庭评议笔录、宣判笔录、执行笔录、审委会笔录等。
四、制定完善制度。为了使案件质量监督检查工作有章可循，必须注重案件质量内部监督的规范化、制度化建设：一是制定《案件质量督查工作实施细则》，对责任部门、工作内容、工作程序、惩戒处理等作详细规定。二是《案件质量检查规定》，包括对刑事、民事、行政、执行案件质量的详细规定。三是严格区分违法审判责任和质量差错责任，完善《追究错案责任实施细则》和《追究执法过错责任实施细则》。现在有的法院将司法机关履行刑事赔偿义务作为刑事错案的标志，把不批准逮捕、不起诉或判决无罪的刑事案件一律视为错案，凡是被上级法院改判或发回重审的案件，一律定为错案，这是不科学的。要注意根据案件的具体情况分清法官、法官助理、审委会、庭长、分管院长、技术鉴定人员、书记员的错案责任，要纠正一有错案就认定是法官责任的观念。此外由于法律规定宽泛的原因，不同的法官对同一案件的认识、裁量有所区别，要尊重法官的自由裁量权，不要随意认定错案。四是通报制度。制定《案件、裁判文书检查通报制度》，无论是对案件评查还是抽查，均应按照公开原则将结论在一定范围内让公众知晓。定期编发《案件督查专报》，着重从办案思路、业务能力、审判作风等主观方面剖析错案发生的原因，力争找出有共性、代表性的案件进行类型归纳，为合议庭办理类案提供借鉴，促进全体法官举一反三，提高审判质量。对典型案例予以通报，听取整改反馈意见，逐步形成一套完整的动态监督体系。五是《案件质量过错责任的处罚办法》，将案件质量与法官政治、经济待遇以及考评挂钩，视错案的具体情形给予轮岗、警告、记过直至开除的处分。六是申辩制度，即允许法官对评查抽查结果、处理意见等进行申辩，使案件督查做到客观公正。
五、督查对象和方法。督查对象以办案法官为检查主体，合议庭法官、法官助理、书记员等也是监督检查对象。督查方法做到常规检查与专项检查、定期检查与临时检查、一般检查与重点检查、随机抽查与逐件评查的结合。其中常规检查范围为二审改判、发回重审案件，再审改判的案件，上级法院指令再审的案件，检察机关抗诉的案件以及法律文书等。
六、对监督者的监督问题。肖扬院长曾经指出，审判监督庭的法官“是监督法官的法官，是监督办案的法官。因此，水平应该最高，自律性应当最强。”其实这也是对案件质量督查部门同志的要求。为此要高度重视督查处人员的选拔问题，要将那些德才兼备、审判经验和社会阅历丰富、坚持原则、不怕得罪人、威望崇高优秀审判人员选拔出来，从事案件质量内部督查工作。督查公开、申诉、申辩制度以及审委会议事制度也能有效地监督督查法官。根据监督不办案的原则，督查处对主审法官接受监督意见后所作出的裁判不负错案责任。但是对于在办理监督事项时，因责任心不强对应当发现的问题没有及时发出监督意见，因而造成错案和极大不良后果的，或在限定的期限内未完成监督事项且无正当理由的，有关督查人员应负失察责任。
总之，实施案件质量内部监督，能有效解决现行法院案件内部监督体制的种种弊端，其优势非常明显：一是能有效地减少错案、冤案，维护法制权威。由于有坚实信赖的监督中坚力量，有切实可行的监督手段，有严密的监督体系，能保障法官办案被置于可靠的监督之下，从而确保司法公正。二是切实维护当事人权益，减轻当事人的讼累和经济负担，提高法院公信力。因为内部质量监督机制注重事中控制，能有效保障初审案件的质量，从而减少申诉、上访、再审案件的产生，减轻当事人的诉讼成本和经济负担。从当事人角度来思考，二审、再审程序改判原审错案，当事人为此却要多付出诉讼费用，承担了法官办错案的风险，对当事人无公平可言。因此实施案件质量内部监督也是人民法院深入贯彻实践“三个代表”重要思想，切实改进审判作风，以人民利益为最高标准的必然要求。三是既能督查实体公正，又能督查程序公正。实体公正相对容易判断，而程序公正，作为隐含在审判各个环节中的操作过程，相对“隐性”，较难检查和发现问题，这就对案件监督、检查提出了较高的要求。督查部门通过对每个承办人审结的案件、各类诉讼笔录进行个案抽查，能对是否存在未经报批的超审限案件、开庭传票日期与实际开庭日期是否相符、是否公开宣判、送达回证的签收是否规范等存在程序瑕疵的情况向相关业务庭、合议庭反映，提醒合议庭引以为戒，避免因忽视“小”问题存在而损害裁判的公正性、权威性。四是降低司法成本。与审判监督程序相比，案件质量内部监督启动易、处理快、周期短、见效快，能切实降低处理错案的司法成本。五是将案件质量督查结果与法官的晋级、晋职、年终目标考核挂钩，能使考评结果客观公正，并能促进法官增强责任心，积极钻研业务，提高办案水平。六是预防和惩治司法腐败。由于案件质量监督实施案件全程监督，根据错误苗头，督查部门能及时警示法官，防微杜渐，避免法官犯更大的错误。七是是便于各个内部监督部门配合协作和监督制约，形成整体合力。案件质量监督是法院监督体系的核心和关键，抓好案件质量监督，并发挥其龙头和纽带作用，就能与其他监督部门密切协作，最终达到形成符合法官职业特点的内部监督制约机制的目的。八是督查处作为与外部监督的联系纽带，能有效地加强外部监督力量。法院外部存在众多的外部监督，主要是各级党委、人大以及公众舆论对法院审判活动的监督，通过法院内部行政组织系统发挥作用。但是现在的外部监督在法院系统内部缺乏有效的中间环节，致使外部监督的影响无法有效地及于审判活动本身，法院对外部监督的方式停留于上催下转，结果往往不了了之。督查处监督力度大，能将来自外部的监督转化为内部监督，并将督查结果集中回复反馈，效果更好。
(作者单位：四川省宜宾市中级人民法院)
湖南省长沙市人民政府
长沙市人民政府闲置土地处置办法
长沙市人民政府第53号
经1999年7月20日市政府常务会议审议通过，现予发布，自发布之日起施行。
一九九九年八月三日
第一章 总 则
第一条 为依法处理和充分利用闲置土地，切实保护耕地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及国土资源部《闲置土地处置办法》的规定，制定本办法。
第二条 长沙市行政区域内闲置土地的认定、处置和利用适用本办法。
第三条 本办法所称闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定期限未动工开发建设或者虽已动工开发建设但投资额或者开发建设总面积等不符合规定要求的建设用地。
第四条 市、县（市）人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内闲置土地的处置工作。区国土分局按照职责分工承办辖区内闲置土地处置的有关工作。
第五条 市、县（市）人民政府土地行政主管部门应当建立闲置土地处置检查制度。应当在地籍调查和土地变更登记的基础上，查清闲置土地位置、面积等情况，建立闲置土地宗地档案，绘制闲置土地分布现状图，监督跟踪其利用情况。
第二章 闲置土地的认定
第六条 闲置土地以宗地为单位由市、县（市）人民政府土地行政主管部门认定。
第七条 具有下列情形之一的，认定为闲置土地：
（一）未经原批准用地的人民政府同意，超过国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书规定的期限未动工开发建设的；
（二）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；
（三）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足13或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；
（四）城市规划区的建设用地，虽已完成房屋拆迁、“三通一平”、基础工程，但未经批准中止开发建设连续满2年的；
（五）法律、行政法规规定的其他情形。
第八条 因不可抗力或者政府及有关部门的行为造成动工开发建设延迟的，土地使用者应当在动工开发期限届满前向土地所在地的市、县（市）人民政府土地行政主管部门提出延期开发书面申请，经市、县（市）人民政府土地行政主管部门审核并报原批准用地的人民政府同意延期开发建设的，可顺延计算动工开发建设日期。
第九条 国有土地有偿使用合同约定或建设用地批准书规定分期建设的，按分期建设范围核定闲置土地面积。
第三章 闲置土地的处置
第十条 市、县（市）人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当将认定的事实、依据通知土地使用者。
第十一条 闲置土地的使用者，应当如实向土地所在地的土地行政主管部门提供闲置土地的基本情况和有关资料，接受调查处理。
第十二条 市、县（市）人民政府土地行政主管部门对认定的闲置土地，应当拟订该宗闲置土地处置方案，经原批准用地的人民政府批准后，由市、县（市）人民政府土地行政主管部门组织实施。
闲置土地上依法设立抵押权的，市、县（市）人民政府土地行政主管部门应当通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。闲置土地被司法机关依法查封、冻结的，市、县（市）人民政府土地行政主管部门应当通知司法机关参与处置方案的拟订工作。
第十三条 除本办法第十四条、第十五条、第十六条的规定外，闲置土地处置可以选择下列方式： （一）延长开发建设时间，但最长不得超过1年； （二）改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设； （三）安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的，由市、县（市）人民政府收取增值地价。 （四）市、县（市）人民政府为土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设； （五）收回土地使用权后，采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，并对原土地使用者给予补偿。 （六）土地使用者与市、县（市）人民政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还给人民政府，原土地使用者需要使用土地时，人民政府依照土地使用权交还协议书的约定供应与其交还土地等价的土地。 （七）对因政府、政府有关部门行为造成的闲置土地，使用者支付部分土地有偿使用费或者征地费的，除选择本条第（一）至（六）项规定的方式以外，可以按照实际交款额占应交款额的比例折算，确定相应土地给原土地使用者使用，其余部分土地使用权由政府收回。
第十四条 已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的，应当按照市、县（市）物价、财政行政主管部门的规定缴纳闲置费；连续2年未使用的，经原批准机关批准，由市、县（市）人民政府无偿收回土地使用权。
第十五条 在城市规划区范围内。以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金5％—15％的土地闲置费；满2年未动工开发的，无偿收回土地使用权。
上述期间不包括因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成动工迟延的时间。
第十六条 未按《国有土地使用权出让合同》及《土地使用条件》规定使用土地的，市、县（市）人民政府土地行政主管部门可以解除《国有土地使用权出让合同》，并追究受让方的违约责任，直至依法收回国有土地使用权。
第十七条 自闲置土地处置方案批准之日起满三个月，仍未执行闲置土地处置方案的，市、县（市）人民政府土地行政主管部门可报经原批准用地的机关批准后，收回国有土地使用权。
第十八条 依照本办法规定收回国有土地使用权的，由市、县（市）人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，并由土地所在地的土地行政主管部门注销土地登记和土地证书。
国有土地使用权收回后，决定机关应予以公告。
第十九条 收取的土地闲置费按下列用途使用：
（一）闲置土地的复耕；
（二）闲置土地的利用与开发；
（三）处理闲置土地的业务经费。
第二十条 土地闲置费由市、县（市）人民政府土地行政主管部门征收，专户储存，专款专用，接受同级财政、物价、审计等部门的监督。
第四章 闲置土地的利用
第二十一条 市、县（市）人民政府土地行政主管部门应当根据本行政区域内闲置土地的状况，依据土地利用总体规划、土地利用年度计划及各项建设对土地的需求，优先配置、使用闲置土地。
第二十二条 建设项目能利用闲置土地的，必须使用闲置土地，不得批准占用农用地。对闲置土地利用未达到规定标准的县（市）相应核减其下一年度农用地转用计划指标。
第二十三条 未收回的闲置土地，按闲置土地处置方案明确的用途予以利用。
第二十四条 依法收回的国有闲置土地，可由市、县（市）人民政府土地行政主管部门报市、县（市）人民政府批准，进入市、县（市）土地储备库，委托市、县（市）土地储备中心管理，并进行土地整理后进入土地市场。
第二十五条 市、县（市）人民政府土地行政主管部门对进入市场的闲置土地应当重新明确用途，设定使用条件，确定供地方式，并向社会公告。
第二十六条 收回的国有闲置土地，应当采取下列方式利用：
（一）在土地利用总体规划确定的城市建设用地区，应当按照土地利用总体规划和城市规划确定的用途安排建设项目或者其他建设项目，耕种条件未被破坏的，可以组织耕种，不宜耕种的，进入市、县（市）人民政府土地储备库。
（二）规划用途为农用地，耕种条件未被破坏的，应当恢复耕种；不适宜耕种的，应当改为其他农用地。
第二十七条 收回的集体所有的闲置土地，应当采取下列方式利用：
（一）在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区内，应当用于本集体经济组织的其他项目；本集体经济组织近期无法安排建设项目的，可以由县（市）、区人民政府土地行政主管部门拟订置换方案，报市人民政府土地行政主管部门批准后，依法安排其他建设项目，并对原集体经济组织给予补偿。
（二）规划用途为农用地，耕种条件未被破坏的，应当恢复耕种，不适宜耕种的，应当改为其他农用地。第二十八条 国有闲置土地已复耕的，市、县（市）人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门对复耕状况进行检查验收。
集体闲置土地已复耕的由县（市）、区人民政府土地行政主管部门对复耕状况进行检查验收，并将复耕情况上报上一级土地行政主管部门备案。
第五章 法律责任
第二十九条 闲置土地应当复耕而不履行复耕义务的，由市、县（市）人民政府土地行政主管部门依照《中华人民共和国土地管理法》第七十五条的规定予以处罚。
第三十条 依法收回国有土地使用权的，原土地使用者应当将土地使用权交还给市、县（市）人民政府，拒不交还继续占用土地的，由市、县（市）人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以每平方米10元以上30元以下的罚款。
第三十一条 当事人对市、县（市）人民政府土地行政主管部门认定、处置闲置土地及其处罚不服的，可以依法申请行政复议，或者直接向人民法院起诉，逾期不申请行政复议，也不起诉，又不自动履行处置、处罚决定的，由作出处置、处罚决定的市、县（市）人民政府土地行政主管部门申请人民法院强制执行。
第三十二条 阻碍土地管理工作人员依法执行公务，应当给予治安管理处罚的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条 土地管理工作人员玩忽职守、滥用职权的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第三十四条 闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依照有关规定办理土地权属和规划变更手续。
第三十五条 本办法第十三条规定的增值地价，依照市人民政府有关规定收取。
第三十六条 本办法自发布之日起施行。
赵良剑
2002年7月，最高人民法院召开了全国法院队伍建设工作会议，明确提出要把法官职业化作为今后法院队伍建设的努力方向和工作重点。推进法官职业化改革，将对法官进行单独序列管理，法官的数量将减少，权力和责任将增大，如何面对新形势、新情况，完善法院内部案件质量监督机制，保障并监督、制约主审法官依法公正地行使审判权，防止并及时纠正错误裁判，对全面实施法官职业化建设具有不可低估的重要意义。最高人民法院发布的《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》明确指出：“要完善法官的职业监督，建立和完善符合法官职业特点的内部监督制约机制。”为此，笔者结合宜宾法院实际，对完善法院内部案件质量监督机制作初步的探讨。
当前，我院内部审判监督有以下七种形式：1、依照审判监督程序对生效判决进行监督，由审判监督庭进行。2、上级法院对下级法院非程序性的监督，即上级法院主动介入下级法院正在审理的具体案件进行个案监督，实行案件请示制度和督办制度。3、庭长、分管院长对具体案件的监督，主要是案件的汇报和审核（批）制度。4、审判委员会的监督，即对重大疑难复杂案件的个案监督。5、实行立、审、执分立后，立案流程管理制度对各部门的制约监督关系。6、裁判文书评查制度，主要是对裁判文书制作质量的监督，由监察室进行。7、错案责任和执法过错责任追究制度，承办部门为纪检监察室（也受理对法官的作风投诉）。
对以上七种监督运行机制进行实践性考察和理性分析后，我们不难得出这样的结论：依照审判监督程序对生效裁判进行监督，具有事后性、被动性、补救性的缺陷；立案流程管理对遏制超审限有一定作用，但对司法不公则制约有限；错案责任和执法过错责任追究制度的实施效果并不理想，因为纪检监察部门人员法律素质普遍不高，由于条件制约认定错案有难度，而且其他事务繁杂；裁判文书评查制度也具有事后性的特点，而且主要监督裁判文书质量，不能及时有效地纠正法官办错案；案件请示制度、庭长分管院长审核（批）制度、审委会制度主要是从法律适用上进行个案监督，监督也有限。
在全面建设小康社会的新时期，社会各界对人民法院和人民法官的期望值更高，对司法公正的要求更为迫切，尽管法院队伍主流是好的，但个别法官或者因为思想品质低劣而违法违纪办案，或者因业务素质不高而办案质量不高，妨碍了司法公正的实现。笔者认为，要堵塞这些漏洞，并克服以上监督机制的不足，形成规范、长效的案件质量监督机制，人民法院应设立专门的案件质量监督部门（如我院可设立案件质量督查处，以下简称“督查处”），专司案件质量监督工作，从检查范围、检查部门、检查标准、检查方式、检查程序、检查申辩、检查处理等方面，建立对案件质量的监督检查制度，并使之规范化、制度化。
一、案件督查应遵循的四大原则。一是监督不办案原则。法官职业化改革的目的是进一步落实审判独立，增强主审法官的权力和职责，因此不应因强调内部监督而走向另一个极端，形成新的“审者不判，判者不审”。监督部门要准确定位，把握好审判监督与法官独立审案的辨证关系。此外监督者办案可操作性也不强。二是不越权原则。即监督部门应遵守现行法律法规的规定，不应受理依照法定程序应由其他职能部门受理和处理的案件。如当事人依法提出的再审申请和申诉，仍应由审判监督庭依照审判监督程序进行审查。三是集体把关原则。案件督查工作应力求准确高效、监督到位，避免流于形式的无谓劳动。由于督查结果与法官切身利益息息相关，故督查工作应以督查组为单位进行，增强抗干扰能力，并避免一人决断带来的副作用。四是全程动态督查的原则。对审判权的监督重点和核心应是权力行使过程中的监督和制约，以防止权力的滥用。一旦形成错误的裁判，即使对责任人进行追究，但错误裁判本身所产生的消极影响往往难以挽回。况且，屡屡对发生法律效力的错误裁判进行纠正，不仅有损于司法裁判的权威性和终局性，也会降低人民法院的公信力。故针对审判监督程序事后性、被动性、弥补性的缺陷，案件督查应变被动为主动，由事后监督变事前、事中、事后的全程动态监督。即对案件进入法院即进行立案监督，对该立不立或不该立错立的情形予以纠正；对各方面反映大的案件进行调查，提出处理意见报审委会研究决定；对上诉、抗诉和再审案件进行复查，发现质量问题及时调查处理；定期对法官承办案件按照一定比例进行抽查，抽查结果与法官的晋级、晋职和目标考核挂钩。
二、督查部门的权利和职责。一是准确界定督查处的职能，使其不与其他监督部门产生职能交叉。督查处对各类案件具有监督权、检查权、调查权以及对案件及法官的处理建议权，即督查处对属于其监督范围的案件，有权提出监督意见。若主审法官或合议庭不接受监督意见，督查处有权报经院长提交审委会按法定程序予以纠正。根据当事人或有关方面的反映，督查人员可以调阅有关案件材料，要求承办法官说明案件情况，询问当事人及有关人员，旁听案件的开庭审理，发现问题及时汇报处理等。这些职能与审判监督庭依照法律对案件进行再审的职能无冲突。裁判文书评查现在由监察室进行，今后可将监察室的此项职能划归督查处，使裁判文书评查、法官承办案件抽查均由督查处办理。追究错案责任和执法过错责任现在由纪检部门办理，但由于纪检部门人员欠缺较高的法律素养和丰富的审判经验，故可考虑由督查处负责认定和追究错案责任和执法过错责任。人大、政协、政法委等的督办案件现在由办公室办理，也可考虑将此项职能并入督查处。《法官法》规定，各级法院要设立法官考评委员会，根据审判工作的规律和法官职业的特点，全面、细致地考评法官的审判工作业绩、审判业务、法学理论水平、政治表现和工作作风等方面的完成情况和表现，其中审判质量是法官考核的核心内容，包括程序公正、实体公正、裁判文书质量等内容。督查处的督查职能不会与法官考评委员会的职能发生矛盾，相反其督查工作有助于为法官考评提供公正客观的量化依据。二是法院监督部门应分工合作，配合协作。法院内部从事监督的机构有审监庭、纪检监察室、立案庭等，督查处在实施案件质量监督工作中，要注意同其他监督部门既按职责分工，各司其职，又互相配合，协调一致。如督查处发现错案线索，要向纪检监察部门、审判监督庭通报情况，提出处理意见报审委会决定。如督查处认定错案与纪检监察部门、审判监督庭发生认识上的分歧，应及时报请审委会作出决定。三是中级法院督查处除了负责本院的案件质量监督外，还承担对辖区基层法院案件质量监督检查工作（基层法院可设立案件质量督查科）进行指导、组织、协调和监督的职责，包括定期召开会议，部署检查工作，适时组织检查等。中级法院督查处对下级法院案件不进行个案监督，这是上下级法院审级监督关系决定的。
三、督查的案件类型和范围。一是督查的案件不仅要涉及刑事、民事、行政的一审、二审和再审案件，执行案件亦应纳入督查范围。笔者之所以强调对执行案件的监督，是因为民事、刑事案件相较而言现在还算有纠正的途径，但对执行权力的监督制约机制则很不完善。调查权与执行权合一，执行权与财产处分权合一，调查权与审查权合一的弊端，容易产生暗箱操作，损害当事人权益，同时也给极少数素质低下的执行法官留下可乘之机。二是督查案件包括已经立案的案件、正在审理的案件和已经审结的案件，时间上大致以当年内审结的案件为限。三是督查文书包括各类生效的法律文书，如判决书、裁定书、调解书以及庭审笔录、合议庭评议笔录、宣判笔录、执行笔录、审委会笔录等。
四、制定完善制度。为了使案件质量监督检查工作有章可循，必须注重案件质量内部监督的规范化、制度化建设：一是制定《案件质量督查工作实施细则》，对责任部门、工作内容、工作程序、惩戒处理等作详细规定。二是《案件质量检查规定》，包括对刑事、民事、行政、执行案件质量的详细规定。三是严格区分违法审判责任和质量差错责任，完善《追究错案责任实施细则》和《追究执法过错责任实施细则》。现在有的法院将司法机关履行刑事赔偿义务作为刑事错案的标志，把不批准逮捕、不起诉或判决无罪的刑事案件一律视为错案，凡是被上级法院改判或发回重审的案件，一律定为错案，这是不科学的。要注意根据案件的具体情况分清法官、法官助理、审委会、庭长、分管院长、技术鉴定人员、书记员的错案责任，要纠正一有错案就认定是法官责任的观念。此外由于法律规定宽泛的原因，不同的法官对同一案件的认识、裁量有所区别，要尊重法官的自由裁量权，不要随意认定错案。四是通报制度。制定《案件、裁判文书检查通报制度》，无论是对案件评查还是抽查，均应按照公开原则将结论在一定范围内让公众知晓。定期编发《案件督查专报》，着重从办案思路、业务能力、审判作风等主观方面剖析错案发生的原因，力争找出有共性、代表性的案件进行类型归纳，为合议庭办理类案提供借鉴，促进全体法官举一反三，提高审判质量。对典型案例予以通报，听取整改反馈意见，逐步形成一套完整的动态监督体系。五是《案件质量过错责任的处罚办法》，将案件质量与法官政治、经济待遇以及考评挂钩，视错案的具体情形给予轮岗、警告、记过直至开除的处分。六是申辩制度，即允许法官对评查抽查结果、处理意见等进行申辩，使案件督查做到客观公正。
五、督查对象和方法。督查对象以办案法官为检查主体，合议庭法官、法官助理、书记员等也是监督检查对象。督查方法做到常规检查与专项检查、定期检查与临时检查、一般检查与重点检查、随机抽查与逐件评查的结合。其中常规检查范围为二审改判、发回重审案件，再审改判的案件，上级法院指令再审的案件，检察机关抗诉的案件以及法律文书等。
六、对监督者的监督问题。肖扬院长曾经指出，审判监督庭的法官“是监督法官的法官，是监督办案的法官。因此，水平应该最高，自律性应当最强。”其实这也是对案件质量督查部门同志的要求。为此要高度重视督查处人员的选拔问题，要将那些德才兼备、审判经验和社会阅历丰富、坚持原则、不怕得罪人、威望崇高优秀审判人员选拔出来，从事案件质量内部督查工作。督查公开、申诉、申辩制度以及审委会议事制度也能有效地监督督查法官。根据监督不办案的原则，督查处对主审法官接受监督意见后所作出的裁判不负错案责任。但是对于在办理监督事项时，因责任心不强对应当发现的问题没有及时发出监督意见，因而造成错案和极大不良后果的，或在限定的期限内未完成监督事项且无正当理由的，有关督查人员应负失察责任。
总之，实施案件质量内部监督，能有效解决现行法院案件内部监督体制的种种弊端，其优势非常明显：一是能有效地减少错案、冤案，维护法制权威。由于有坚实信赖的监督中坚力量，有切实可行的监督手段，有严密的监督体系，能保障法官办案被置于可靠的监督之下，从而确保司法公正。二是切实维护当事人权益，减轻当事人的讼累和经济负担，提高法院公信力。因为内部质量监督机制注重事中控制，能有效保障初审案件的质量，从而减少申诉、上访、再审案件的产生，减轻当事人的诉讼成本和经济负担。从当事人角度来思考，二审、再审程序改判原审错案，当事人为此却要多付出诉讼费用，承担了法官办错案的风险，对当事人无公平可言。因此实施案件质量内部监督也是人民法院深入贯彻实践“三个代表”重要思想，切实改进审判作风，以人民利益为最高标准的必然要求。三是既能督查实体公正，又能督查程序公正。实体公正相对容易判断，而程序公正，作为隐含在审判各个环节中的操作过程，相对“隐性”，较难检查和发现问题，这就对案件监督、检查提出了较高的要求。督查部门通过对每个承办人审结的案件、各类诉讼笔录进行个案抽查，能对是否存在未经报批的超审限案件、开庭传票日期与实际开庭日期是否相符、是否公开宣判、送达回证的签收是否规范等存在程序瑕疵的情况向相关业务庭、合议庭反映，提醒合议庭引以为戒，避免因忽视“小”问题存在而损害裁判的公正性、权威性。四是降低司法成本。与审判监督程序相比，案件质量内部监督启动易、处理快、周期短、见效快，能切实降低处理错案的司法成本。五是将案件质量督查结果与法官的晋级、晋职、年终目标考核挂钩，能使考评结果客观公正，并能促进法官增强责任心，积极钻研业务，提高办案水平。六是预防和惩治司法腐败。由于案件质量监督实施案件全程监督，根据错误苗头，督查部门能及时警示法官，防微杜渐，避免法官犯更大的错误。七是是便于各个内部监督部门配合协作和监督制约，形成整体合力。案件质量监督是法院监督体系的核心和关键，抓好案件质量监督，并发挥其龙头和纽带作用，就能与其他监督部门密切协作，最终达到形成符合法官职业特点的内部监督制约机制的目的。八是督查处作为与外部监督的联系纽带，能有效地加强外部监督力量。法院外部存在众多的外部监督，主要是各级党委、人大以及公众舆论对法院审判活动的监督，通过法院内部行政组织系统发挥作用。但是现在的外部监督在法院系统内部缺乏有效的中间环节，致使外部监督的影响无法有效地及于审判活动本身，法院对外部监督的方式停留于上催下转，结果往往不了了之。督查处监督力度大，能将来自外部的监督转化为内部监督，并将督查结果集中回复反馈，效果更好。
(作者单位：四川省宜宾市中级人民法院)
长沙市人民政府闲置土地处置办法
长沙市人民政府闲置土地处置办法
长沙市人民政府第53号
经1999年7月20日市政府常务会议审议通过，现予发布，自发布之日起施行。
一九九九年八月三日
第一章 总 则
第一条 为依法处理和充分利用闲置土地，切实保护耕地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及国土资源部《闲置土地处置办法》的规定，制定本办法。
第二条 长沙市行政区域内闲置土地的认定、处置和利用适用本办法。
第三条 本办法所称闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定期限未动工开发建设或者虽已动工开发建设但投资额或者开发建设总面积等不符合规定要求的建设用地。
第四条 市、县（市）人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内闲置土地的处置工作。区国土分局按照职责分工承办辖区内闲置土地处置的有关工作。
第五条 市、县（市）人民政府土地行政主管部门应当建立闲置土地处置检查制度。应当在地籍调查和土地变更登记的基础上，查清闲置土地位置、面积等情况，建立闲置土地宗地档案，绘制闲置土地分布现状图，监督跟踪其利用情况。
第二章 闲置土地的认定
第六条 闲置土地以宗地为单位由市、县（市）人民政府土地行政主管部门认定。
第七条 具有下列情形之一的，认定为闲置土地：
（一）未经原批准用地的人民政府同意，超过国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书规定的期限未动工开发建设的；
（二）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；
（三）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足13或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；
（四）城市规划区的建设用地，虽已完成房屋拆迁、“三通一平”、基础工程，但未经批准中止开发建设连续满2年的；
（五）法律、行政法规规定的其他情形。
第八条 因不可抗力或者政府及有关部门的行为造成动工开发建设延迟的，土地使用者应当在动工开发期限届满前向土地所在地的市、县（市）人民政府土地行政主管部门提出延期开发书面申请，经市、县（市）人民政府土地行政主管部门审核并报原批准用地的人民政府同意延期开发建设的，可顺延计算动工开发建设日期。
第九条 国有土地有偿使用合同约定或建设用地批准书规定分期建设的，按分期建设范围核定闲置土地面积。
第三章 闲置土地的处置
第十条 市、县（市）人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当将认定的事实、依据通知土地使用者。
第十一条 闲置土地的使用者，应当如实向土地所在地的土地行政主管部门提供闲置土地的基本情况和有关资料，接受调查处理。
第十二条 市、县（市）人民政府土地行政主管部门对认定的闲置土地，应当拟订该宗闲置土地处置方案，经原批准用地的人民政府批准后，由市、县（市）人民政府土地行政主管部门组织实施。
闲置土地上依法设立抵押权的，市、县（市）人民政府土地行政主管部门应当通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。闲置土地被司法机关依法查封、冻结的，市、县（市）人民政府土地行政主管部门应当通知司法机关参与处置方案的拟订工作。
第十三条 除本办法第十四条、第十五条、第十六条的规定外，闲置土地处置可以选择下列方式： （一）延长开发建设时间，但最长不得超过1年； （二）改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设； （三）安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的，由市、县（市）人民政府收取增值地价。 （四）市、县（市）人民政府为土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设； （五）收回土地使用权后，采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，并对原土地使用者给予补偿。 （六）土地使用者与市、县（市）人民政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还给人民政府，原土地使用者需要使用土地时，人民政府依照土地使用权交还协议书的约定供应与其交还土地等价的土地。 （七）对因政府、政府有关部门行为造成的闲置土地，使用者支付部分土地有偿使用费或者征地费的，除选择本条第（一）至（六）项规定的方式以外，可以按照实际交款额占应交款额的比例折算，确定相应土地给原土地使用者使用，其余部分土地使用权由政府收回。
第十四条 已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的，应当按照市、县（市）物价、财政行政主管部门的规定缴纳闲置费；连续2年未使用的，经原批准机关批准，由市、县（市）人民政府无偿收回土地使用权。
第十五条 在城市规划区范围内。以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金5％—15％的土地闲置费；满2年未动工开发的，无偿收回土地使用权。
上述期间不包括因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成动工迟延的时间。
第十六条 未按《国有土地使用权出让合同》及《土地使用条件》规定使用土地的，市、县（市）人民政府土地行政主管部门可以解除《国有土地使用权出让合同》，并追究受让方的违约责任，直至依法收回国有土地使用权。
第十七条 自闲置土地处置方案批准之日起满三个月，仍未执行闲置土地处置方案的，市、县（市）人民政府土地行政主管部门可报经原批准用地的机关批准后，收回国有土地使用权。
第十八条 依照本办法规定收回国有土地使用权的，由市、县（市）人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，并由土地所在地的土地行政主管部门注销土地登记和土地证书。
国有土地使用权收回后，决定机关应予以公告。
第十九条 收取的土地闲置费按下列用途使用：
（一）闲置土地的复耕；
（二）闲置土地的利用与开发；
（三）处理闲置土地的业务经费。
第二十条 土地闲置费由市、县（市）人民政府土地行政主管部门征收，专户储存，专款专用，接受同级财政、物价、审计等部门的监督。
第四章 闲置土地的利用
第二十一条 市、县（市）人民政府土地行政主管部门应当根据本行政区域内闲置土地的状况，依据土地利用总体规划、土地利用年度计划及各项建设对土地的需求，优先配置、使用闲置土地。
第二十二条 建设项目能利用闲置土地的，必须使用闲置土地，不得批准占用农用地。对闲置土地利用未达到规定标准的县（市）相应核减其下一年度农用地转用计划指标。
第二十三条 未收回的闲置土地，按闲置土地处置方案明确的用途予以利用。
第二十四条 依法收回的国有闲置土地，可由市、县（市）人民政府土地行政主管部门报市、县（市）人民政府批准，进入市、县（市）土地储备库，委托市、县（市）土地储备中心管理，并进行土地整理后进入土地市场。
第二十五条 市、县（市）人民政府土地行政主管部门对进入市场的闲置土地应当重新明确用途，设定使用条件，确定供地方式，并向社会公告。
第二十六条 收回的国有闲置土地，应当采取下列方式利用：
（一）在土地利用总体规划确定的城市建设用地区，应当按照土地利用总体规划和城市规划确定的用途安排建设项目或者其他建设项目，耕种条件未被破坏的，可以组织耕种，不宜耕种的，进入市、县（市）人民政府土地储备库。
（二）规划用途为农用地，耕种条件未被破坏的，应当恢复耕种；不适宜耕种的，应当改为其他农用地。
第二十七条 收回的集体所有的闲置土地，应当采取下列方式利用：
（一）在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区内，应当用于本集体经济组织的其他项目；本集体经济组织近期无法安排建设项目的，可以由县（市）、区人民政府土地行政主管部门拟订置换方案，报市人民政府土地行政主管部门批准后，依法安排其他建设项目，并对原集体经济组织给予补偿。
（二）规划用途为农用地，耕种条件未被破坏的，应当恢复耕种，不适宜耕种的，应当改为其他农用地。第二十八条 国有闲置土地已复耕的，市、县（市）人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门对复耕状况进行检查验收。
集体闲置土地已复耕的由县（市）、区人民政府土地行政主管部门对复耕状况进行检查验收，并将复耕情况上报上一级土地行政主管部门备案。
第五章 法律责任
第二十九条 闲置土地应当复耕而不履行复耕义务的，由市、县（市）人民政府土地行政主管部门依照《中华人民共和国土地管理法》第七十五条的规定予以处罚。
第三十条 依法收回国有土地使用权的，原土地使用者应当将土地使用权交还给市、县（市）人民政府，拒不交还继续占用土地的，由市、县（市）人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以每平方米10元以上30元以下的罚款。
第三十一条 当事人对市、县（市）人民政府土地行政主管部门认定、处置闲置土地及其处罚不服的，可以依法申请行政复议，或者直接向人民法院起诉，逾期不申请行政复议，也不起诉，又不自动履行处置、处罚决定的，由作出处置、处罚决定的市、县（市）人民政府土地行政主管部门申请人民法院强制执行。
第三十二条 阻碍土地管理工作人员依法执行公务，应当给予治安管理处罚的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条 土地管理工作人员玩忽职守、滥用职权的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第三十四条 闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依照有关规定办理土地权属和规划变更手续。
第三十五条 本办法第十三条规定的增值地价，依照市人民政府有关规定收取。
第三十六条 本办法自发布之日起施行。
